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我国行政立法监督体制的现状与完善

来源:  发布日期:2018-04-17 10:57:11  阅读次数:215



问题提出
通过改革开放至今三十多年的法制建设,我国的社会主义法制体系有了很大的进步和发展。行政立法是法治体系中非常特殊和重要的一个环节,制定的良法能够促进依法治国的发展,制定的恶法会阻碍民主法制建设的推进,所以行政立法是依法治国的前提和保障。但是随着行政立法主体的增多,行政立法文件也越来越多,监督体制的不健全与监督主体的不明确导致行政立法文件抵触宪法和上位法的情况时有发生,损害了公民和有关组织的合法权益。本文将理论研究和社会实际情况相结合,对如何完善我国的行政立法监督体制提出了一些建议。

一、行政立法和行政立法监督体制的概述


(一)行政立法的概述

 行政立法的定义在法学上有许多不同的解释。马怀德教授认为,行政立法这个概念是在学术层面讨论的学理问题,而不是一个法律条文可以解决的问题。马怀德教授对行政立法的概念问题分别从四个方面进行了阐述。第一个方面具有比较普遍的意义,即凡是国家机关对关乎行政管理法律规范进行制定的行为,都属于行政立法。第二个方面认为,国家权力机关才是行政立法的主体,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会所制定的关乎行政管理的法律规范活动。第三个方面认为,行政立法主要是由行政机关制定的行政规范性文件。第四个方面认为,行政立法由特定行政机关制定,立法范围包括行政规章与行政法规。马怀德教授所阐述的第四方面的具体定义与《立法法》中关于行政立法的定义基本相同。姜明安教授认为,行政立法即应由机关性质和所制定法律规章的性质来决定,因此限定于行政机关制定行政法规的活动才是行政立法。这也是二十世纪八十年代末至今我国行政法学界的通说。
本文认为,行政立法的含义和定义是根据我国实体法对“法”的发展而发展变化的。我国二零一五年三月十五日新修的《立法法》已将“法”的范围进行了界定,只有行政法规、国务院部门规章和地方政府规章在行政立法的范围之内。因此本文将行政立法认定为是行政机关依据宪法和法律所规定的权限并使用法定程序来颁布行政法规与行政规章的总称。
(二)行政立法监督体制的概述
按照我国正在实行的行政立法监督体制,可依据不同的判断方式将我国行政立法监督体制划分为以下四类:
第一类:根据监督主体的不同作为划分标准,能够划分为国家权力机关的监督和国家权力机关以外的监督。前者为官方监督,又可分为立法监督、行政监督和司法监督。[4]立法监督是指立法机关即全国及其地方人民代表大会和其常务委员会的监督。行政监督即行政主体自身对内的监督。司法监督即各级法院与各级检察院的监督。后者是社会公众的监督,包括公民、有关社会组织和各新闻传媒等对有关行政立法行为的监督。
第二类:根据具体监督对象的不同作为划分标准,可将行政立法监督划分成内部监督和外部监督。内部监督主要对行政主体所作出的行政立法行为,主要是指行政规章的清理修订制度,又称为行政机关的自身监督,主要包括备案审查监督与行政复议监督。但是行政机关对于自己所作出的行政立法行为的监督不可避免的会出现一些不足与缺陷,所以和内部监督对比而言,外部监督的意义更体现了民主,监督的效果也更有效。外部监督的具体定义是指对行政立法的监督中,排除拥有制定行政法规与行政规章的政府部门的其他国家机关、社会团体和人民群众对于其行政立法的行为和文件进行监督。
第三类:根据监督产生的程序作为划分标准,可将行政立法监督划分成事前监督和事后监督。事前监督主要通过行政立法所遵循的原则与实行的程序来实现,主要体现在正式对外公布与实施之前先对相关的行政法规和规章进行审查。事后监督是对已经实行一段时间,生效的行政法规和行政规章在实际适用的过程中,对于行政法规和行政规章的制定内容是否合宪、合法产生怀疑从而进行审查监督的过程,主要包括裁决制度、改变或撤销、备案等。裁决制度的目的是为了解决法律之间的冲突,主要包括全国人民代表大会常务委员会的裁决与规章制定主体之间的裁决。改变或撤销是指在《立法法》、《规章制定程序条例》和有关地方性法规中规定对于不适当或者与上位法有矛盾冲突的行政法规、规章,可以运用有关程序进行改变和撤销的程序。备案就是存档案以备审查,即行政立法文件在制定完成之后由制定机关根据规定报送到相应的监督机关存档,以保证接收备案机关监督权的行使。
第四类,根据监督内容作为划分标准,行政立法监督分为对行政立法过程的监督和对行政立法文件的监督,又称为动态过程的监督和静态文件的监督。

 

二、我国行政立法监督体制的意义


不适当的行政立法行为不但会严重破坏国家法制体系的建设和完善,并且会从根本上对公民的合法权益造成巨大的损失。在实际运行和建设行政立法制度的过程中,我们只有研究和完善行政立法监督体制,创建符合我国实际情况和现状的行政立法监督体制,把行政立法的作用发挥到极致,尽量减少行政立法行为可能产生的缺陷,这有利于完善国家法制体系的建设与加强对公民合法权益的保障。但是根据我国的现实情况,行政立法监督体制在实行中可以发挥的作用有限,所以如何将行政立法监督建设完善是重要且急迫的。
首先,有利于维护国家法制体系的统一,防止行政机关利用行政立法权越权立法和滥用行政立法权。我国宪法有明文规定:“国家维护社会主义法制的统一与尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得和宪法相抵触。”建立以保证行政立法监督体制的系统和谐、有序,建设和完善行政立法监督体制,有利于保护宪法与法律的尊严。行政立法权来自于宪法与法律,没有宪法和法律的明文规定就不能进行行政立法。然而,在行政立法实践中,因为行政立法主体繁多且杂乱,在行政立法的过程中从自己的利益考虑如何立法,缺少纵向和横向的协调性,会导致立法和执法的混乱。因此,坚持我国的行政立法监督体制,就是为了制约行政主体的立法权,预防行政主体任意滥用立法权,确保权力之间的相互制约。只有对行政立法行为进行监督,甚至对整个具体的立法过程全程监督,才可以防止其凌驾于宪法和法律赋予的权力之上,超越其本身的权限范围。
其次,有利于保障公民与社会团体的合法权益。由于行政主体所制定的法律与规章具有强制执行力与普遍约束力,在立法过程中也许含有限制、剥夺、侵害公民与有关组织权益的内容。因此实行法规和规章时,若违背宪法和上位法的规定,就可能会侵犯公民和社会团体的合法权益。所以在对行政立法行为进行监督的过程中,不仅维护了行政机关的国家权威与政府尊严,而且保障了公民和有关组织的合法权益。为了预防公民与社会团体的合法利益受到侵害,可以实行事前监督程序,为了补偿公民与社会团体所遭受的损害,可以实行事后监督,即进入国家救济程序。
最后,有利于保障民主。行政立法行为如果在体制监督之外放任滥用,难以控制极易背离民主与科学所制定的社会规则。在我国,一切的权利都属于人民,所以我国坚持的社会主义制度要求我们必须坚持行政立法监督体制。人民平等拥有管理国家与社会的权力,所有的行政立法权在行使过程中,都不应该违背人民的意志或者损害人民的合法权益。行政立法主体若是制定了恶法,公民能够实行行政立法监督体制来改善可能会损害自己合法利益的行政法律、法规,从而保护自己的合法权益,民主制度也得以实现。坚持行政立法监督体制,不但可以保护公民的合法权益不受损害,而且可以保障公民的民主权利在行政立法的过程中实际体现。

 三、我国行政立法监督体制的现状与问题


(一)权力机关的监督现状和存在的问题

作为我国最高国家机关和权力机关的人民代表大会和其常务委员会,依照宪法规定对行政立法行为进行监督,监督有多种形式,是比较普遍的监督。如宪法规定各级地方人民代表大会常务委员会有权利对本级的人民政府、人民法院与人民检察院进行监督。《立法法》规定全国人民代表大会常务委员会可以撤销不适当的行政法规、地方性法规及被下级人大常委会所批准的抵触宪法与《立法法》所规定的自治条例与单行条例,地方各级人大常委会还可以撤销本级政府所制定的违背宪法和上位法的规章。除了《宪法》与《立法法》的相关规定以外,觉得行政法规与规章有可能抵触宪法和上位法的其他国家机关、有关团体组织与公民同样能够向人民代表大会常务委员会作出监督审查的提议。
根据宪法和法律的相关规定制定了较为严密的行政立法监督体制,但监督的实际效果不佳。由于行政立法主体增多,所制定的行政立法文件也越来越多,人大常委会在自身工作就难以负担的前提下,审查常常限于形式,审查力度小缺乏实效。人大常委会并没有行使宪法和法律所赋予的权利来主动监督行政立法行为是否合法合宪,这是目前各级行政机关能够轻易发布许多与宪法和上位法相抵触的行政法规和规章的主要原因之一。并且人大常委会的监督审查范围仅仅涵盖于行政法规与地方法规,而部门规章则通过国务院内部备案审查,这就犹如自我监督,其监督力度大大减小。
(二)行政机关的监督现状和存在的问题
行政机关的监督现状总体而言是自上而下的监督,即包括对具体程序的监督也包括对实际运用的监督,主要措施有行使撤销权和备案审查制度。《宪法》第八十九条规定国务院有权利对抵触宪法和上位法的部门规章与地方政府规章进行改变和撤销;省、自治区的人民政府有权利对下一级人民政府所制定的抵触宪法和上位法的规章进行改变和撤销。针对抵触宪法和上位法的规章,国务院除了改变之外,还有撤销。另外,按照《规章制定程序条例》第三十五条的相关规定,其他国家机关、有关团体组织与公民认为规章可能违背法律和行政法规相关规定的,也能向国务院书面作出审查的提议。
在现实中,除了法规和规章的模糊不清致使是否备案无法确定之外,行政机关的自我保护、互相照顾使得自身的监督显于表面,难以及里。因为行政机关的监督实际上是一种内部自律监督,行政机关系统内部的利益一致性难免使行政主体无法很有效的监督自己所制定的行政法规和规章,自我监督的影响效果小,无法制约机关内部,所以实际运作中基本很少发现使用自我监督机制成功矫正违法行政立法行为。
(三)司法机关的监督现状和存在的问题
法院在审判过程中对通过被具体行政行为作为依据的行政法规与规章进行审查,即为司法机关的监督。《行政诉讼法》第五条规定,当人民法院审判行政案件,有权对其行政行为是否抵触宪法和上位法进行审查。虽然《行政诉讼法》对人民法院是否可以审查具体行政行的受案范围进行了定义,可是由于法院没有撤销不适当的行政法规与规章的权利,呈现出消极的规避姿态,限制了法院对行政立法行为的监督力度。
四、完善我国行政立法监督体制的建议

(一)从制度建设方面完善行政立法监督体制
(1)制定授权法。因为行政立法行为产生的前提是宪法和法律的授权,所以不轻易授权,对授权条件严格控制,是从根本上对行政立法行为进行监督。我国被授权的行政立法主体和被监督的行政立法主体多种多样,职能混淆模糊,各个部门如何监督没有规范体系,不能很好地协调和衔接起来。因此必须使用立法的方式,将权力机关对行政主体的立法监督具体固定下来。无论行政立法主体是为了程序创造立法还是为了执行而立法,都应当严格的按照宪法和法律所规定的相关授权立法的目的、性质、范围来进行行政立法,从而规范行政主体的立法行为。
(2)完善备案审查制度。我国的行政立法监督体制中,备案审查制度是比较常见的行政立法监督的方法。备案是事后监督的一种方式,是监督审查的前提于启动的必要条件。健全国务院规章的备案制度和地方性法规的备案制度,更加详细的确定备案的时间、备案的机关与备案的制度以督促行政立法主体正确行使立法权,发挥备案监督的作用。同时明确备案审查的时限,在法规规章备案完成后实行检查监督,确立违宪审查机制和司法审查机制。
(3)完善批准制度。批准制度能够有效的监督行政立法行为,但是现实实行过程中有许多直接批准不审查的情况,审查只是表面功夫,监督制度也只是门面摆设。全国人大应当完善批准制度 ,加大对行政立法行为的监督力度。如果人民代表大会不使用批准程序而单单备案存档的话,一定会削弱人民代表大会的监督权力。
(二)从权力制约方面完善行政立法监督体制
(1)完善行政立法听证制度。听证会是一个获取各方的声音尤其是有差异的观点的程序,相比讨论会、论证会更有其独特的优点。但是听证会由于手续复杂,举办繁琐,很难在行政立法监督体制中成为一个必经的程序。应当建立一个严格、公正、科学的听证制度,保护社会公众的参加热情,十分看重和吸收社会各阶层的建议,特别是重视专业性和学术性较高的声音。可以将听证制度纳入行政立法监督体制中,包括哪些行政立法行为需要听证、通知事项、范围时间、参与人员、申请听证制度的方法、研究意见、记录核准、存档归档等具体事项。
(2)加强行政立法行为的公开性。行政立法行为透密公开是减少滥用立法权、防止越权的关键环节。要保证行政立法监督体制的实现,首先要营造出公开、透明的大环境。行政立法行为的公开,分为整个立法过程的公示和确定程序的公告。在行政立法行为完成前的制定过程中,行政机关的法制机构除内部行政工作人员之外,还需要聘请一部分的专家学者,以克服部门偏见。同时运用各类新闻媒体来发布和宣传新的行政立法文件,加大社会公众参与的程度,采纳社会公众特别是采纳利害相关人的建议。对于确定了具体行政文件的公开,可以通过新闻、报刊、网络向社会发布公告,也可以对其他行政机关和社会公众是否对该法的满意程度进行调查,收集正式实行之后的反馈建议,以便行政机关不断完善所颁布的规章制度。此外,还有一种“权力”就是可以弥补立法、行政、司法所涉及不到的强大的新闻媒体。新闻媒体报道引导的社会舆论虽然没有强制性的法律后果,但是被广大民众所喜爱和推崇。我们要尽量发挥新闻媒体的舆论引导力,更好的监督行政立法行为,使行政立法从制定到公布都保持公开、透明的状态,通过加强和社会公众的沟通交流,达到行政立法监督体制的内部与外部监督的统一。
 (三)拓展司法监督
我国《行政诉讼法》对具体行政行为进行审查的受案范围作出了规范,但是相对人对抽象行政行为即行政立法行为不能够提起诉讼,行政立法行为不在诉讼的受理范围之内。随着行政立法数量越来越多,行政立法行为抵触宪法和上位法的问题得不到司法救济,不利于人民法院对于行政立法行为的监督。随着我国行政立法监督体制的完善,应当允许人民法院受理行政立法违法案件,依法进行违宪审查,有权撤销违法的行政立法行为,可以通过司法途径加强对行政立法行为的监督,从而保障所立之法的合法性和公正性,是完善行政立法监督体制、保障民主法制的必要举措。

结语
建设我国的行政立法监督体制。一是要加强制度保障,从程序建设上杜绝滥用行政立法权的可能性,二是要进行权力制约,通过社会公众无所不在的监督为行政立法权套上枷锁。三是要建设司法监督,从而解决人民法院面对关于行政立法行为的诉讼无能为力的尴尬局面。总而言之,我国对行政立法监督体制的研究还存在许多空白和不足,在参考国外比较完善的行政立法监督的学说和成果之外,还应当结合我国自己的实际情况,建设和完善符合我国国情的行政立法监督体制。
 
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