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论行政合同单方解除权行使条件的司法审查基础

来源:  发布日期:2018-09-27 11:42:31  阅读次数:68

  自2014年行政诉讼法修改后,将行政合同纠纷纳入行政诉讼的受案范围,行政合同纠纷案件大量进入司法领域,关于行政合同审理中的重点、难点问题也不断涌现,对行政合同单方解除权的司法审查便是其中之一。本文拟以行政合同单方解除权行使条件的司法审查基础为主题,探讨人民法院在审查行政合同的单方解除行为时可以作为指导裁判思路与裁判理由生成的原则、法理与依据。

  一、单方解除权行使条件的司法审查原则

  行政合同兼具契约性与行政性双重属性,因此,人民法院在处理行政合同纠纷时与处理民事合同纠纷具有众多的区别,其中人民法院根据当事人的诉求对行政机关单方解除行政合同行为予以审查便是最大的区别之一。行政合同单方解除权,是行政机关在发生情势变更时,为维护公共利益而享有的通过单方意思表示终止行政合同的优益权。单方解除权是基于行政机关在行政合同履行过程中为维护公共利益而享有的行政优益权,其实质是公共利益与个人利益之间的博弈。为此,人民法院在审查单方解除行为时应紧扣公共利益的保障与公私利益的衡平两项原则,若过于宽松地审查,则可能会影响对行政机关履职行为的有效监督以及对合同相对方权益的合理保障;若过于苛刻地审查,则可能会影响行政活动的灵活性与行政任务的实现。

  二、单方解除权行使条件的司法审查法理

  关于行政合同单方解除权行使条件的法学理论虽然不能作为人民法院审查单方解除行为的直接裁判依据,但是能够提供一定的借鉴参考。目前学界通常认为,行政机关行使单方解除权应符合一定的实体性条件及程序性条件。

  第一,实体性条件主要包括以下三个,其一,以情势变更为动因,即当行政合同成立生效以后,因不可归责于缔约方的原因,合同履行的客观情况发生了变化,致使合同履行的基础产生了动摇,才能启动单方解除合同的行为;其二,以维护公共利益为必要,即行政机关单方解除合同应当基于维护公共利益的需要,而非基于追求个人利益或部门利益。此外,还要权衡公共利益与个人利益之间的得失,单方解除行为所维护的公共利益应大于可能受到侵害的个人利益;其三,以给予行政合同相对方合理补偿为必需,为保障合同相当方的信赖利益及合同预期,行政机关在行使单方解除权时还应当对合同相对方给予合理补偿。人民法院在审查单方解除行为时可以充分地借鉴上述理论。

  第二,程序性条件主要是指,行政机关在单方解除行政合同时应履行先行告知义务、说理理由义务、听取意见义务三项程序义务,具体而言,行政机关应将单方解除合同的意思先行告知合同相对方,围绕上述实体性条件向其说明单方解除合同的理由,并听取对方的意见。

  三、单方解除权行使条件的司法审查依据

  目前,人民法院审查单方解除权行使条件的法律规范主要体现为2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]9号)第十五条第3款规定“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。”此款规定生效以前,人民法院审查行政合同单方解除行为主要借鉴上述法学理论,此款规定生效以后,人民法院主要依据该款规定进行审查。但对于该款中“公共利益需要或者其他法定理由”的理解却有两种意见。第一种意见认为,该款中的“公共利益需要”不是一种法定理由,因此,对于单方解除中的公共利益的司法认定不需要有明确的法律规定,仅需要初步审查行政机关主张的公共利益是否符合实际情况即可。

  此时,事实上的公共利益与其他法定事由便是单方解除行政合同的必要条件。第二种意见认为,该款中的“公共利益需要”是一种法定理由,行政机关需要依据具体的法律规定才能认定某种利益是否是公共利益,并据此作出单方解除行为,人民法院也需要依据具体的法律规定对行政机关单方解除合同的行为予以审查。当然此处的法律规定既包括宪法、法律、法规以及规章,也包括规章层级以下的行政规范性文件。此时,法定的公共利益与其他法定事由便成为单方解除行政合同的必要条件。其实两种意见的核心区别在于对“公共利益”的认定基础不同,第一种意见对“公共利益”的认定基础主要是行政机关对案件事实的主观认定;而第二种意见对“公共利益”的认定基础主要是法律规范的明确规定。这种区别反映的实质在于对单方解除合同的司法审查强度的不同。鉴于行政合同已经成为推动公私合作及行政任务实现的重要媒介,为减少私主体对行政合同单方解除的担忧或降低单方解除条件的不确定性,鼓励更多私主体与行政机关缔结行政合同,人民法院可采纳第一种意见,即“法定的公共利益”审查标准。

  总之,人民法院在审查行政合同单方解除权的行使条件时,应始终坚持公共利益的保障与公私利益的衡平两项原则;充分借鉴情势变更、维护公共利益、给予行政合同相对方合理补偿等实体性条件,履行先行告知、说理理由、听取意见等程序性条件;严格依据法定的公共利益与其他法定事由等法律规范。

  (作者单位:四川省成都市双流区人民法院)

  来源:人民法院报

 
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